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Desindustrialização no Brasil, Parte 2: O que fazer?

Publicado por: em 7/09/18 6:52 PM

Na coluna desta semana darei continuidade na discussão sobre a desindustrialização no Brasil. Na última coluna, tentei trazer os conceitos de desindustrialização e evidências para este fenômeno, ressaltando sua precocidade no caso brasileiro. Hoje discutirei algumas saídas para essa patologia econômica. Sem, no entanto, esgotar esse tema. O objetivo aqui não é apontar uma solução, mas sim refletir a respeito deste tema fundamental para o futuro do País e que é central para o debate eleitoral que vivemos.

ARTIGO| Desindustrialização no Brasil: um debate fundamental

Como enfrentar a desindustrialização #1: não fazer nada

A primeira “solução” para a desindustrialização é proposta por autores liberais: não fazer nada. Regis Bonelli, Samuel Pessoa e Silvia Matos (1), por exemplo, não negam a desindustrialização pela qual o país vem sofrendo desde meados dos anos 1980. Entretanto, compreendem-na como um fato natural e até, em certo nível benéfico. De acordo com esses autores, o processo de industrialização brasileiro via substituição de importações criou uma indústria tecnologicamente atrasada e, mais preocupante, excessivamente grande para a nossa realidade.

Segundo a intepretação apresentada por eles o Brasil não estaria passando por uma “doença holandesa”, mas sim uma “doença soviética”, cujo sintoma é o estabelecimento artificial de uma estrutura produtiva industrial. Ao se abrir a economia brasileira para a concorrência internacional esse excesso de indústria de baixa competitividade perderia espaço para as importações de bens manufaturados estrangeiros.

Deste modo, a desindustrialização não seria um problema em si. E a saída seria estimular a produção de produtos que temos vantagem comparativa internacionalmente, ou seja, as commodities. A retomada do crescimento passaria por o Brasil assumir sua vocação agrícola e investir pesadamente nessa direção.

O grande problema desta “solução” é a impossibilidade de se estabelecer uma trajetória de crescimento sustentável no longo prazo baseada única e exclusivamente em commodities, em razão de algumas características desse tipo de bem destacadas pelo economista sul-coreano Ha Joon Chang (autor do ­best-seller “Chutando a Escada”) (2):

  1. Há uma tendência de longo prazo de deterioração dos termos de troca para os produtos primários diante dos manufaturados (a hipótese Prebisch-Singer);
  2. Os preços das commodities sofrem grandes flutuações que dificultam a administração da Balança de Pagamentos (BP). No caso do Brasil, isso é um problema sério à medida que historicamente o país enfrenta restrições na BP, especialmente em momentos de crise. Por exemplo, de acordo com a empresa de investimentos The Balance, a volatilidade trimestral dos preços do barril de petróleo, desde 1983 variou de 12,63% a 90%, no mesmo período a do gás natural variou entre 22,56% e mais de 80%, a da soja variou entre 10% e 75% a partir de 1970, a do açúcar entre 10,5% e 100% e a do café entre 11% e 90% (3);
  3. Os países produtores de commodities são mais vulneráveis de choques tecnológicos causados pela introdução de inovações nas economias avançadas;
  4. Além disso existe o problema da falácia da composição: pois alguns países podem aumentar sua produção de commodities e ter ganhos com a exportação desses bens, mas se muitos países fizerem o mesmo, o preço desse tipo de produto cairá e eles terão perdas relativas (reforçando a hipótese Prebisch-Singer)

Na visão de Chang ficar dependente de commodities é abrir mão do controle de seu próprio destino, pois toda vez que alguém inventa uma alternativa para seu produto isso pode ser muito prejudicial à sua economia. Esse foi o caso, por exemplo, da indústria brasileira de borracha, que foi um grande sucesso até os americanos e russo inventarem a borracha sintética nos anos 1930 e 1940 (4).

Como enfrentar a desindustrialização #2: apenas investir em educação

A segunda solução seria focar os investimentos públicos em educação. À medida que o nível de escolaridade aumentasse isso teria um efeito positivo na produtividade do trabalho (que como vimos na coluna da semana anterior, não é tudo, mas quase tudo no longo prazo) e estaria resolvida a baixa competitividade da indústria nacional. Essa solução via educação reflete a teoria do Capital Humano em que estabelece essa relação entre educação e produtividade do trabalho. Sem dúvida investir em educação é fundamental e pode ter efeitos na produtividade e inovatividade tecnológica, porém essa relação não é tão direta assim.

Como observaram os autores da escola neo-schumpeteriana – tais como Dosi, Nelson, Arthur e Cohen e Levinthal – o conhecimento que importa para a produção é o conhecimento tácito. Aquele que se adquire experimentalmente, a partir que se realiza a própria atividade produtividade. O que se aprende nos livros é relevante, porém só propicia as ferramentas ao trabalhador, não os ensina necessariamente a usá-las. De tal forma, que por mais que se invista em educação não se reverterá por si só a desindustrialização, pois o conhecimento que se importa está na indústria e não nos livros. Nesse sentido, Paulo Gala, economista e professor da FGV-SP, afirma que:


“Como os antigos economistas clássicos do desenvolvimento já destacavam, há uma circularidade em toda essa discussão sobre o conhecimento produtivo tácito contido nas redes produtivas locais. Se o país não tem um parque produtivo relevante onde as pessoas possam buscar esses conhecimentos, tudo fica difícil, pois elas não aprenderão isso nem na escola nem na faculdade. Para fazer relógios, um país precisa de especialistas e relojoeiros, mas se ali não existem empresas que produzem esse bem, não há incentivo para que esse tipo de trabalhador e de especialista se mova para lá,” (5)

Como enfrentar a desindustrialização #3: Política industrial

A última solução a ser apontada nesta coluna é a implementação de uma política industrial condizente com esse fim. A política industrial pode ser entendida, de forma geral, como o conjunto de incentivos e regulações estabelecidos com a intenção de promover a atividade produtiva na direção de estágios de desenvolvimento superiores aos preexistentes em um determinado espaço nacional.

Os mecanismos de uma política industrial variam, englobando os mais distintos incentivos a depender do objetivo almejado como: linhas de créditos especiais; subsídios, desonerações e demais incentivos fiscais; investimento público; políticas transversais como fomento à ciência, tecnologia e inovação para impulsionar o desenvolvimento tecnológico das empresas e uma política cambial e de juros.

Além disso, ela pode assumir um caráter mais horizontal ou mais vertical. Onde no primeiro fomentaria a estrutura produtiva por igual e no segundo escolheria setores considerados estratégicos que receberiam um impulso mais forte – inclusive com a adoção de “campeões nacionais” praticada historicamente na Coreia, Japão e no Brasil.

Deve-se ressaltar que há muita controvérsia a respeito desse tipo de medida, onde economistas de características mais liberais se inclinam a rejeitá-la, apoiando, quando muito, a mera correção de falhas de mercado. Enquanto autores desenvolvimentistas e evolucionários (neo-schumpeterianos) costumam defendê-la. Embora frequentemente divergindo no tocante a quais medidas praticar.

Contudo, a despeito da controvérsia, é uma realidade que muitos países que hoje são desenvolvidos e estão no estado da arte da indústria mundial se adotaram de algum tipo de política industrial.

Mariana Mazzucato em seu best-seller “O Estado Empreendedor”, por exemplo, destaca que mesmo grandes empresas tomadas como símbolos do mito self-made man (o homem feito por si mesmo), como a Apple Inc. se beneficiaram de uma política industrial e tecnológica de longo prazo do Governo dos EUA. Boa parte das tecnologias que compõem os aparelhos modernos da Apple foram desenvolvidos através tanto dos investimentos do setor militar estadunidense – caso do GPS – ou mesmo via financiamento público.

Já Ha-Joon Chang em sua obra “Chutando a Escada” assinala que a maioria dos países que hoje são desenvolvidos e pregam o livre comércio se utilizaram de políticas protecionistas com o intuito de proteger a indústria nascente, caso de Inglaterra, EUA, Alemanha, Japão entre outros. O próprio Brasil praticou esse tipo de política ao longo de seu processo de industrialização, inclusive nos momentos em que a indústria nacional mais cresceu, caso do Milagre Econômico.

Ademais, mesmo hoje, apesar dos economistas liberais serem, geralmente, contrários à política industrial, um grande número de países desenvolvidos passou a reativar esse tipo de mecanismo. Diversos exemplos são elencados no relatório de Ciência, Tecnologia e Inovação de 2016 da OCDE (7). 

Em 2012, no Reino Unido, governo e indústria desenvolveram estratégias para 11 setores e criaram o Instituto de Tecnologia Aeroespacial, o Centro de Propulsão Automotiva e o Centro para a Inovação Agrícola. Destinando 600 milhões de libras para o financiamento de P&D em oito tecnologias emergentes.

No orçamento de 2016 dos EUA havia previsão de um financiamento de 2,4 bilhões de dólares para atividades do governo e universidade em P&D na indústria de transformação avançada: tecnologias emergentes, materiais industriais avançados e robótica.

Já na China, em 2015, foi lançado o plano Fabricado na China 2025, com o objetivo de fortalecer a indústria nacional com maior uso de tecnologias digitais, inovação e qualidade dos produtos etc. De maneira análoga, o relatório ainda cita casos de políticas industriais adotadas na Índia, França, Itália, Holanda.

O que se pode perceber é que a adoção de política industrial está na moda. E talvez essa possa ser uma medida importante para se combater à desindustrialização brasileira. Contudo aqui é necessária uma problematização: no período recente, entre 2003 e 2014, implementou-se políticas industriais – como a PITCE, PDP e o PBM – com o objetivo de reverter esse processo, mas mesmo assim elas não surtiram o efeito esperado.

De acordo Suzigan e Furtado (2010), o grande problema da política praticada no Brasil é que elas não possuem uma governança bem clara, o que dificulta sua implementação e continuidade. Do mesmo modo, elas costumam ser muito amplas, abarcando muitos setores simultaneamente, o que amplia a complexidade da política, e os recursos ainda são parcos. Com isso, há uma pulverização de recursos e uma incapacidade de se impulsionar o crescimento industrial.

O economista Ricardo Hausmann, professor em Harvard, aponta que mais importante que definir novos setores aos quais a política visa instalar é identificar quais setores já instalados podem servir de base para o desenvolvimento industrial e tecnológico do país. De tal modo à política se tornar mais objetiva e eficiente, se aproveitando de capacitações locais já enraizadas.

Além disso, Chang destaca a relevância de boas políticas, como a adoção de taxas de câmbio e juros competitivas, para criar um bom ambiente para o desenvolvimento. Mais do que isso, a adoção de políticas macroeconômicas contraditórias aos objetivos da política industrial pode impossibilitar a efetividade da segunda.

E aqui está um grande nó para o caso do Brasil, nos últimos anos a coexistência de uma política industrial com um regime de meta de inflação baseado em uma elevada taxa de juros que encarece o investimento foi, inclusive, institucionalizada.

No documento da PITCE, por exemplo, está expressa a intenção de se manter o regime de metas de inflação, mesmo que esse fosse contraditório à própria política:


“A política macroeconômica adotada foi, e continua sendo, fundamental para a recuperação dos créditos internacionais para o setor público e privado, assim como para a redução dos custos de rolagem da dívida interna e da taxa de inflação. (…) Desta forma, a política macroeconômica de curto prazo se coaduna com as políticas aqui desenvolvidas, com impacto de médio e longo prazo, construindo a trajetória de desenvolvimento sustentável da economia brasileira. (Diretrizes da PITCE, 2003, p. 1-2) (9)

Como se pôde perceber a discussão sobre as soluções para a desindustrialização é complexo e não possui uma saída única e fácil. Na próxima semana, para encerrar a discussão sobre essa questão, apresentarei quais são as propostas dxs presidenciáveis para enfrentar a desindustrialização.

  1. Bonelli, R; Pessoa, S; Matos, S. Desindustrialização no Brasil: Fatos e Interpretações. In: Bacha, E.; Bolle, M. B. (Orgs.). O Futuro da Indústria no Brasil: desindustrialização em debate. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2013.
  2. https://www.cartacapital.com.br/revista/1019/sob-o-dominio-dos-primarios-brasil-empaca-desenvolvimento
  3. https://www.thebalance.com/why-commodities-are-volatile-assets-4126754
  4. https://jornalggn.com.br/noticia/ha-joon-chang-brasil-vive-maior-desindustrializacao-da-historia-da-economia
  5.  http://www.paulogala.com.br/educacao-nao-basta-para-o-desenvolvimento-economico/
  6. https://www.cartacapital.com.br/revista/946/politica-industrial-e-preciso-desinterditar-esse-debate-no-brasil
  7.  https://www.ewivlaanderen.be/sites/default/files/bestanden/oecd_science_technology_and_innovation_outlook_2016.pdf
  8. https://growthlab.cid.harvard.edu/what-are-challenges-economic-growth
  9. https://old.abdi.com.br/Estudo/Diretrizes_PITCE.pdf
Jonattan Rodriguez Castelli
Economista, com mestrado e doutorado em Economia (UFRGS). É integrante do Movimento Economia Pró-Gente. Entre em contato: JONATTAN@acoluna.co
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